33,6 Millionen Tonnen: Deutschlands versteckte Klimalücke

Deutschland kann sein nationales Klimabudget beinahe einhalten und zugleich gegen seine europäische Verpflichtung verstoßen. Genau das ist 2025 passiert. In den Bereichen Verkehr, Gebäude, Landwirtschaft und Abfall lagen die Emissionen laut einer Antwort der Bundesregierung um 33,6095 Millionen Tonnen über der deutschen EU-Zuweisung. Der scheinbare Widerspruch ist mehr als eine Rechenfrage. Er entscheidet darüber, ob Deutschland später Emissionsrechte von anderen Staaten kaufen muss.

Zwei Klimabilanzen erzählen zwei Geschichten

Das deutsche Klimaschutzgesetz betrachtet die Gesamtemissionen. Einsparungen bei Stromerzeugung und Industrie können dabei zusätzliche Emissionen aus Verkehr und Gebäuden ausgleichen. Die europäische Lastenteilungsverordnung erfasst dagegen gerade jene Bereiche, die nicht im klassischen europäischen Emissionshandel liegen. Ein Rückgang bei Kohlekraftwerken kann deshalb eine zu hohe Menge aus Autos und Heizungen in dieser Bilanz nicht neutralisieren.

Für 2025 durfte Deutschland in dieser europäischen Rechnung 349,164 Millionen Tonnen Kohlendioxidäquivalente ausstoßen. Tatsächlich waren es nach den vorläufigen Daten 382,7734 Millionen Tonnen. Die vollständige Jahrestabelle steht in der Bundestagsdrucksache 21/7680. Die Bundesregierung weist ausdrücklich darauf hin, dass die endgültigen Werte erst Ende 2027 feststehen. Die Größenordnung ist also belastbar genug für eine Warnung und noch nicht belastbar genug für eine Schlussabrechnung.

Ein Puffer von nur noch 13,5 Millionen Tonnen

In den ersten drei Jahren der Periode lag Deutschland unter seinen Zuweisungen. Die Abstände betrugen 20,4794 Millionen Tonnen im Jahr 2021, 19,0488 Millionen Tonnen 2022 und 12,8402 Millionen Tonnen 2023. Im Jahr 2024 entstand erstmals ein Defizit von 5,2129 Millionen Tonnen. Verrechnet man diese fünf Jahreswerte miteinander, bleiben rechnerisch rund 13,5 Millionen Tonnen Reserve. Das ist eine eigene Berechnung aus den Regierungsdaten und noch keine formale Bestätigung der EU.

Die Regeln erlauben dieses Verschieben nur begrenzt. Nach Artikel 5 der Lastenteilungsverordnung dürfen Mitgliedstaaten einen Teil ungenutzter Zuweisungen in spätere Jahre übertragen. Sie können außerdem in engen Grenzen aus dem Folgejahr leihen oder Zuweisungen untereinander handeln. Der deutsche Puffer reicht nach heutigem Stand nicht einmal aus, um ein weiteres Jahr mit einer Lücke wie 2025 vollständig auszugleichen.

Die EU-Kommission beschreibt Käufe und Verkäufe als Mittel zur Kosteneffizienz: Mitgliedstaaten können Minderungen dort finanzieren, wo sie am günstigsten sind. Im Fortschrittsbericht 2025 projizierte sie unter vollständiger Umsetzung der damals gemeldeten Maßnahmen EU-weit 125 bis 175 Millionen überschüssige Zuweisungen. Das würde die zu diesem Zeitpunkt erwarteten Lücken aller Mitgliedstaaten decken. Die Rechnung stammt aber aus dem Jahr 2025 und ist weder eine Preisgarantie noch mit der aktuellen deutschen Projektion deckungsgleich. Deutschland hat seit 2021 noch keine Zuweisungen für die laufende Periode gekauft. Ein früherer Erwerb von 11,369 Millionen Zertifikaten im Jahr 2022 betraf die bereits abgeschlossene Periode von 2013 bis 2020. Der damalige Preis von gut 13,5 Millionen Euro taugt deshalb nicht als Tarif für die künftige Lücke.

Verkehr und Gebäude treiben das Defizit

Die Ursache liegt nicht in einem einzelnen Ausreißer. Das Hintergrundpapier des Umweltbundesamts beziffert die Verkehrsemissionen 2025 auf 146,3 Millionen Tonnen. Das waren 29,3 Millionen Tonnen mehr als die für diesen Sektor angepasste Jahresemissionsmenge. Trotz 384.000 zusätzlicher Elektroautos und einer geschätzten Einsparung von 0,8 Millionen Tonnen stieg der Absatz fossiler Kraftstoffe.

Auch Gebäude bewegten sich in die falsche Richtung. Ihre Emissionen nahmen 2025 um 3,4 Millionen Tonnen zu. Die aktuellen Projektionsdaten des Umweltbundesamts erwarten für den Verkehr von 2021 bis 2030 eine kumulierte Überschreitung der nationalen Sektorwerte um 187 Millionen Tonnen und für Gebäude um 110 Millionen Tonnen. Diese beiden Zahlen dürfen nicht einfach zur europäischen Lücke addiert werden. Abgrenzung und Rechenweg unterscheiden sich. Sie zeigen aber, wo die politische Blockade sitzt.

Seit dem 29. Juli 2026 gilt das Gebäudemodernisierungsgesetz. Es ersetzt das bisherige Gebäudeenergiegesetz, streicht die einheitliche Vorgabe von 65 Prozent erneuerbarer Energie beim Einbau einer neuen Heizung und lässt auch neue Öl- und Gasheizungen zu. Für deren Brennstoffe gelten stufenweise steigende Vorgaben bis zur Klimaneutralität 2045. Die Bundesregierung verbindet die Reform mit mehr Technologieoffenheit. Die Projektionsdaten 2026 bildeten dagegen noch das frühere Gebäudeenergiegesetz ab. Der Expertenrat für Klimafragen wertet die inzwischen umgesetzte Änderung als zusätzliches Risiko für den projizierten Emissionspfad.

Bis 2030 fehlen nach der Projektion 255 Millionen Tonnen

Das Umweltbundesamt erwartet für die gesamte Periode von 2021 bis 2030 inzwischen eine europäische Lücke von 255 Millionen Tonnen. Gegenüber der vorherigen Projektion ist das Defizit um 29 Millionen Tonnen gewachsen. Gleichzeitig sinken die deutschen Jahreszuweisungen stark. Für 2026 sind noch 338,793 Millionen Tonnen vorgesehen. Im Jahr 2030 bleiben 242,413 Millionen Tonnen.

Der unabhängige Expertenrat für Klimafragen hält selbst die beinahe ausgeglichene nationale Bilanz für fragil. Zwischen dem gesetzlichen Gesamtbudget bis 2030 und der Projektion liegen nur 4,5 Millionen Tonnen. Das entspricht 0,07 Prozent des Budgets. Nach seiner Risikobetrachtung könnte der tatsächliche Ausstoß im mittleren Pfad 60 bis 100 Millionen Tonnen höher liegen. Für die europäische Lastenteilung stellt der Rat bereits eine klare Verfehlung fest.

Auf europäischer Ebene folgt die formale Prüfung zeitversetzt. Der Fortschrittsbericht der Kommission nennt 2027 als Abrechnungsjahr für die Periode 2021 bis 2025 und 2032 für die zweite Hälfte des Jahrzehnts. Ein möglicher Überschuss anderer Staaten bedeutet noch nicht, dass Deutschland jede benötigte Menge sicher oder günstig kaufen kann. Transferpreise werden zwischen Staaten ausgehandelt.

Warum eine Milliardenrechnung heute unseriös wäre

Die künftige fiskalische Belastung lässt sich ohne Menge, Verkäufer und Vertragspreis nicht seriös berechnen. Der nationale Kohlendioxidpreis liegt 2026 laut Brennstoffemissionshandelsgesetz in einem Korridor von 55 bis 65 Euro je Zertifikat. Dieser Preis gilt aber für den deutschen Brennstoffemissionshandel und nicht automatisch für staatliche EU-Zuweisungen. Eine Multiplikation von 255 Millionen Tonnen mit 65 Euro würde zwei verschiedene Märkte vermischen.

Fest steht nur die politische Alternative. Entweder Deutschland senkt die Emissionen in Verkehr und Gebäuden stärker oder es muss den schrumpfenden Puffer durch Transfers ergänzen. Beides kostet Geld. Zusätzliche Minderungen im Inland können zugleich Fahrzeuge, Heizungen und Infrastruktur modernisieren. Transfers erfüllen die europäische Verpflichtung, senken für sich genommen aber keine Emissionen in Deutschland.

Das neue Programm schließt die Lücke nicht nachweisbar

Die Bundesregierung beziffert die zusätzliche Wirkung ihres Klimaschutzprogramms 2026 auf Einsparungen von 25 bis 27 Millionen Tonnen bis 2030 und acht Milliarden Euro zusätzliche Mittel von 2027 bis 2030. Das Programm umfasst nach der Kabinettsfassung 90 Maßnahmen. Für 67 davon werden Wirkungen in den großen Sektoren angesetzt.

Der Expertenrat kommt zu einem deutlich härteren Befund. Seine Stellungnahme vom 25. März kritisierte zunächst die kurzfristigen Änderungen am Entwurf. Im Prüfbericht vom 18. Mai bestätigte und verschärfte der Rat diese Bewertung nach einer Detailprüfung von elf Maßnahmen. Selbst bei vollständiger Realisierung der von der Bundesregierung angegebenen Minderungswirkung erwartet er für 2021 bis 2030 eine Budgetüberschreitung. Die tatsächliche Wirkung dürfte nach seiner Einschätzung noch geringer ausfallen. Klimaforscher Niklas Höhne bezeichnete das Paket im Interview mit der Tagesschau als widersprüchlichen Flickenteppich. Eine Bilanz von Correctiv verweist zudem auf gegenläufige Entscheidungen wie günstigere Flugtickets, teureren öffentlichen Verkehr und neue Gasinfrastruktur.

2027 rechnet Brüssel erstmals ab

Die 33,6 Millionen Tonnen von 2025 sind noch keine Geldforderung. Sie sind der Moment, in dem der jahrelang aufgebaute Puffer in einem einzigen Jahr weitgehend aufgezehrt wurde. Spätestens mit der ersten EU-Abrechnung 2027 wird sichtbar, wie viel Reserve Deutschland tatsächlich übertragen kann. Die entscheidende Zahl ist deshalb nicht eine spekulative Milliardenrechnung. Es ist die Geschwindigkeit, mit der Verkehr und Gebäude ab 2026 ihre Emissionen senken.