Baukostenfalle Deutschland: Wer daran verdient

Deutschlands Schulen brauchen dringend 54,8 Milliarden Euro. Das ist der Sanierungsstau, den die Kreditanstalt für Wiederaufbau im Sommer 2024 ermittelt hat: Risse in Wänden, kaputte Sanitäranlagen, marode Turnhallen in kommunaler Verantwortung. Die eigentliche Frage ist nicht, ob die Kommunen zahlen wollen. Sie ist, warum Bauen in Deutschland systematisch mehr kostet als in vergleichbaren Ländern und warum das seit Jahrzehnten so bleibt.

54,8 Milliarden Euro, von denen niemand redet

Der Sanierungsstau an deutschen Schulen wächst Jahr für Jahr. 2023 betrug er noch 47,7 Milliarden Euro; bis 2024 kletterte er auf 54,8 Milliarden, ein Zuwachs von 7,3 Milliarden innerhalb von zwölf Monaten. Als Hauptursache benennt das KfW-Kommunalpanel ausdrücklich die Baupreisentwicklung: Nicht weil weniger gebaut wurde, sondern weil dieselbe Arbeit mehr kostet.

Das Problem zeigt sich im Schulneubau besonders deutlich. Ein vierzügiges Gymnasium kostet in Deutschland nach Richtwerten des Instituts der deutschen Wirtschaft (IW Köln) mindestens 26 Millionen Euro. Bis das Gebäude steht, vergehen im Schnitt fünf bis acht Jahre. Nicht weil der Bau so komplex wäre, sondern weil Planungsverfahren, Ausschreibungen und Genehmigungen diese Zeit beanspruchen. In Pilotprojekten mit serieller Bauweise dauert dieselbe Aufgabe 14 Monate.

Die Zahlen des Statistischen Bundesamtes ordnen das ein: Seit 2010 sind die Baupreise für Wohngebäude in Deutschland bis 2022 um 64 Prozent gestiegen. Die allgemeine Verbraucherpreisinflation lag im selben Zeitraum bei 25 Prozent. Baupreise haben sich also zweieinhalb Mal so schnell verteuert wie andere Güter. Das ist kein Zufallsprodukt von Materialengpässen oder Fachkräftemangel allein. Es ist das Ergebnis einer Marktstruktur, die seit Jahrzehnten nicht entschieden angegangen wurde.

Das Kartell, das nie wirklich verschwand

Am 14. April 2003 verhängte das Bundeskartellamt Bußgelder in Höhe von 660 Millionen Euro gegen sechs Zementhersteller: Alsen AG, Dyckerhoff AG, HeidelbergCement AG, Lafarge Zement GmbH, Readymix AG und Schwenk Zement KG. Der Vorwurf: Seit den 1970er Jahren hatten die Unternehmen den deutschen Zementmarkt in regionale Gebiete aufgeteilt und Produktionsquoten untereinander abgestimmt. Kunden, ob Kommunen, Bauunternehmen oder Privatleute, zahlten jahrzehntelang mehr als in einem funktionierenden Wettbewerb nötig gewesen wäre.

Das Oberlandesgericht Düsseldorf reduzierte die Bußgelder 2009 auf rund 330 Millionen Euro. Der Bundesgerichtshof bestätigte 2013 die grundsätzliche Rechtmäßigkeit der Sanktionen und damit, dass ein Kartell stattgefunden hatte. Was die Gerichte nicht änderten, war die Marktstruktur.

Im Jahr 2017 schloss das Bundeskartellamt eine Sektoruntersuchung zum Zement- und Transportbetonmarkt ab. Das Ergebnis war eindeutig: Der deutsche Zementmarkt besteht weiterhin aus regionalen Oligopolen. Der Markt Südwest bildet ein symmetrisches Duopol, der Markt Süd ein asymmetrisches Duopol. Diese Strukturen entstanden durch Jahrzehnte von Übernahmen und sind heute legal verfestigt. Dem Bundeskartellamt fehlen Instrumente, solche Strukturen aufzubrechen, solange keine aktive Absprache nachweisbar ist.

Der Transportbetonmarkt, also der bereits gemischte und lieferungsfertige Beton, folgt einer anderen, aber ähnlich problematischen Logik. Das Kartellamt zählte in seiner Untersuchung 1.790 Werke bundesweit. Wegen der physikalischen Eigenschaften von Frischbeton, der innerhalb von 60 bis 90 Minuten eingebaut sein muss, beträgt der maximale Lieferradius etwa 30 bis 60 Kilometer. In jedem dieser lokalen Märkte kann ein einzelnes Unternehmen ohne kartellrechtlich angreifbares Verhalten eine strukturelle Marktmacht ausüben. Der Baustoffkäufer hat faktisch keine Alternative: Wer baut, kauft beim nächsten Werk, ob der Preis fair ist oder nicht. 2026 liegt der Marktpreis für Transportbeton je nach Region und Festigkeitsklasse zwischen 65 und 105 Euro pro Kubikmeter.

Die vier Marktführer im heutigen deutschen Zementmarkt sind Heidelberg Materials (ehemals HeidelbergCement), Holcim, Schwenk Zement und Dyckerhoff (Teil der Buzzi-Gruppe). Sie kontrollierten nach der Konsolidierung der vergangenen zwei Jahrzehnte die regionalen Oligopole, die das Bundeskartellamt dokumentiert hat. Ihr Interesse an einer grundlegenden Marktöffnung ist gering.

3.300 Normen und ein Verband mit Millionenbudget

Neben der Marktstruktur ist die deutsche Regulierungsdichte eine eigenständige Kostenquelle. Das IW Köln hat in einer vielzitierten Kurzstudie rund 3.300 baurelevante Normen in Deutschland gezählt. Europäische Richtlinien werden in deutsches Recht übersetzt, DIN-Normen kommen hinzu und jedes Bundesland ergänzt mit eigenen Anforderungen aus der Landesbauordnung. Das Ergebnis ist eine Normenpyramide, die selbst erfahrene Architekten regelmäßig überfordert und Ausschreibungen aufwendig macht.

Die Niederlande haben 2010 einen anderen Weg gewählt und ihr Baugesetzbuch um 25 Prozent verschlankt. Statt Detailvorgaben gilt seitdem eine zielbasierte Regulierung: nicht mehr "Die Wand muss X Zentimeter dick sein", sondern "Die Wärmedämmung muss Wert Y erreichen, die Methode ist dem Planer überlassen." Das IW Köln hat die Folgen dokumentiert: Die Baukosten für Wohngebäude stiegen in den Niederlanden von 2007 bis 2017 um 6 Prozent. In Deutschland waren es im gleichen Zeitraum 33 Prozent.

In Deutschland lässt sich Vergleichbares nicht durchsetzen, solange der Zentralverband des Deutschen Baugewerbes (ZDB) aktiv dagegen arbeitet. Der ZDB gab laut Lobbyregister des Deutschen Bundestages für das Geschäftsjahr 2024 zwischen 2,38 und 2,39 Millionen Euro für Interessenvertretung aus und beschäftigte dafür 7,75 Vollzeitäquivalente. Die öffentlichen Stellungnahmen des Verbands fordern regelmäßig Bürokratieabbau, meinen damit aber fast immer Umweltauflagen oder Vergaberegeln, nicht die Normenbürokratie, die seinen Mitgliedern Auftragsschutz bietet.

Das ist kein Zufall. Komplexe Ausschreibungsanforderungen und viele Normen erhöhen die Eintrittsbarrieren für neue Wettbewerber, schützen etablierte Unternehmen vor günstigeren Konkurrenten aus dem EU-Ausland und legitimieren höhere Stundensätze. Die Interessenlage des ZDB ist aus dessen Perspektive rational. Für Steuerzahler und Kommunen ist sie kostspielig.

Was Kommunen und Bürger tatsächlich bezahlen

Wie teuer Bauen in Deutschland im Vergleich kostet, belegt eine Analyse der Immobilienberatung CBRE aus dem Jahr 2023, die das Immobilienverbandsinstitut ZIA veröffentlichte. Für den Wohnungsneubau fielen in Deutschland durchschnittlich 5.150 Euro pro Quadratmeter an. Die Niederlande kamen auf 4.240 Euro, Schweden auf 3.710 Euro, Österreich trotz vergleichbarer Lohnkosten auf 3.030 Euro. Deutschland ist damit rund 21 Prozent teurer als die Niederlande und 39 Prozent teurer als Schweden. Bei den Baunebenkosten ist Deutschland laut derselben Analyse sogar das teuerste Land in Europa: 490 Euro pro Quadratmeter, verglichen mit 420 Euro in den Niederlanden.

Den Preis zahlen vor allem Kommunen und Mieter. Die Monopolkommission, das unabhängige Beratungsgremium der Bundesregierung für Wettbewerbspolitik, hat in ihren Sektorgutachten auf strukturelle Probleme in deutschen Baustoffmärkten hingewiesen. DGB und Mieterbund haben die Auswirkungen der Baukostenentwicklung auf Miethöhen und Wohnraumversorgung wiederholt thematisiert. Caritas und Diakonie verweisen regelmäßig darauf, dass steigende Baukosten den sozialen Wohnungsbau strukturell unwirtschaftlich machen und Investitionen in Pflegeheime, Kindergärten und Gemeinschaftseinrichtungen verteuern.

Was nicht thematisiert wird: Die Bundesregierung unter Kanzler Friedrich Merz behandelt das Baukostenproblem bislang überwiegend als Genehmigungsproblem, nicht als Marktstrukturproblem. Bundesbauministerin Verena Hubertz legte im Juni 2026 einen 13-Punkte-Aktionsplan vor, der digitale Bauanträge ab 2028 und kürzere Bauleitplanverfahren vorsieht. Das ist ein Fortschritt, aber kein Struktureingriff. Die Marktkonzentration im Zement- und Transportbetonmarkt bleibt unangetastet. Die 3.300 Normen werden durch Digitalisierung zwar schneller verwaltet, aber nicht reduziert.

Drei Entscheidungen bis 2030

Das 500-Milliarden-Euro-Sondervermögen, das Bundestag und Bundesrat im Frühjahr 2025 beschlossen haben, enthält erhebliche Mittel für Infrastruktur. Das schafft eine seltene Gelegenheit, die auch einer seltenen Gefahr entspricht: Werden die Strukturprobleme nicht behoben, fließen die Milliarden in denselben konzentrierten Markt und treiben die Preise weiter.

Erstens: Bekommt das Bundeskartellamt Befugnisse zur aktiven Strukturkorrektur im Zement- und Transportbetonmarkt? Die britische Competition and Markets Authority und die niederländische Autoriteit Consument en Markt besitzen solche Instrumente, die Marktmacht auch ohne Nachweis aktiver Absprachen regulieren können. Die Bundesregierung plant derzeit nichts Entsprechendes.

Zweitens: Werden die 16 Landesbauordnungen auf eine gemeinsame Musterbauordnung zusammengeführt, wie der Hauptverband der Deutschen Bauindustrie seit Jahren fordert? Das würde die Normenpyramide für bundesweite Bauvorhaben erheblich vereinfachen und Kosten senken. Die neue Bundesregierung hat das Thema bislang nicht aufgegriffen.

Drittens: Wird serielles Bauen, das Schulen in 14 statt 84 Monaten errichtet, bei öffentlichen Ausschreibungen systematisch bevorzugt? Die Ausschreibungsregeln ermöglichen das bereits. Weniger als zehn Prozent der kommunalen Schulbauten nutzten diese Option im Jahr 2024.

Werden diese Entscheidungen bis 2030 nicht getroffen, wird der nächste KfW-Kommunalpanel einen Sanierungsstau von deutlich über 70 Milliarden Euro ausweisen. Der Beton wird teuer sein, die Kartellstrukturen intakt, der ZDB weiterhin mit Millionenbudget im Lobbyregister gemeldet. Nur die Kinder werden in denselben maroden Schulen sitzen.