Spielsucht: Wie der Staat an der Sucht verdient

4,6 Millionen Deutsche sind spielsüchtig oder zeigen deutliche Anzeichen einer Glücksspielstörung. Etwa 1,3 Millionen davon erfüllen die klinischen Diagnosekriterien nach DSM-5. Der Staat reguliert die Industrie, die von diesen Menschen direkt profitiert und kassiert dabei selbst mit: Allein 2022 flossen über 432 Millionen Euro Wettsteuer in die deutschen Landeskassen. Das Ergebnis nach vier Jahren Glücksspielstaatsvertrag ist ein System, das wächst, scheitert und trotzdem weiterläuft.

Ein Staatsvertrag und seine Grenzen

Im Juli 2021 trat der Glücksspielstaatsvertrag in Kraft, mit dem erklärten Ziel, den unkontrollierten Online-Markt zu bändigen. Sportwetten und virtuelle Casinospiele sollten legalisiert, kanalisiert und kontrolliert werden. Die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL), mit Sitz in Halle an der Saale, wurde als Kontrollinstanz gegründet. Der Auftrag: Spieler schützen, Schwarzmarkt verdrängen, illegale Anbieter sperren.

Der GGL-Tätigkeitsbericht 2024 liefert eine ernüchternde Bilanz. Von den deutschsprachigen Sportwetten-Websites, die Behörde beobachtet, sind 34 lizenziert und legal. Dem stehen 382 illegale Angebote gegenüber. Das Verhältnis: 11:1. Im Vergleich zum Vorjahr ist die Zahl illegaler Sportwetten-Sites um 36 Prozent gestiegen. Der kanalisierte Markt wird nicht größer auf Kosten des Schwarzmarkts; beide wachsen parallel.

Zentral für das Scheitern der Enforcement-Strategie: Am 19. März 2025 entschied das Bundesverwaltungsgericht (Az. 8 C 3.24), dass Sperranordnungen gegen Reseller-Provider ohne eigene Netzinfrastruktur nicht zulässig sind. Die GGL hatte auf IP-Sperren gesetzt, um illegale Glücksspielseiten zu blockieren. Das Gericht kippte diesen Ansatz. Die Behörde musste umschwenken und setzt nun ab Mai 2026 auf DNS-Sperren, für die eine neue Rechtsgrundlage im Staatsvertrag geschaffen wurde. Ob das mehr bewirkt, ist fraglich: Technisch versierte Nutzer umgehen DNS-Sperren per VPN in wenigen Minuten. In Norwegen, das seit Jahren aktiv DNS-Sperren einsetzt, liegt der Schwarzmarktanteil im Onlineglücksspiel dennoch bei rund 66 Prozent.

Wer verliert und wie viel

Der Glücksspielatlas 2023, erstellt im Auftrag mehrerer Bundesgesundheitsbehörden, beschreibt die Risikostruktur präzise. Besonders gefährdet sind junge Männer zwischen 18 und 24 Jahren: 7,1 Prozent dieser Altersgruppe zeigen Merkmale einer Glücksspielstörung, mehr als dreimal so viele wie im Bevölkerungsdurchschnitt von 2,2 Prozent. Menschen mit Migrationshintergrund und Personen mit niedrigem Einkommen sind überproportional vertreten.

Das ist kein Zufall, sondern Marktlogik. Wer wenig hat, reagiert stärker auf die Verheißung des schnellen Gewinns. Die Glücksspielindustrie bewirbt ihre Produkte gezielt in einkommensschwachen Milieus. Spielsucht wird damit strukturell zu einer verdeckten Steuer auf Armutsgruppen und Jugendliche.

Der Beauftragte der Bundesregierung für Sucht- und Drogenfragen formuliert das Problem mit einer Zahl: Die Glücksspielindustrie gibt 100-mal mehr für Werbung aus als der Staat für Prävention. Durchschnittlich 90 Minuten Bundesliga-Übertragung enthalten rund 15 Minuten Glücksspielwerbung. Das Selbstausschluss-System OASIS, das Spieler auf Antrag von allen lizenzierten Angeboten sperren soll, zählte im Juli 2025 nach Angaben der GGL 336.980 Registrierungen. Das klingt nach einer aktiven Selbsthilfe. Es ist vor allem ein Symptommanagement: Wer sich bei OASIS registriert, ist bereits erkrankt. Prävention leistet das System nicht.

Die Direktkosten der Glücksspielsucht für das Gesundheitssystem beziffert das Bundesgesundheitsministerium auf rund 152 Millionen Euro jährlich, davon 17 Millionen für stationäre und 24 Millionen für ambulante Rehabilitation. Die Caritas Deutschland meldet, dass Beratungsstellen für Spielsüchtige chronisch überlastet sind und viele Betroffene keinen Therapieplatz finden. Auch die Deutsche Hauptstelle für Suchtfragen (DHS) weist auf unterausgelastete Behandlungskapazitäten hin.

Fußball als Werbefläche für Suchtprodukte

17 von 18 Erstligisten der Fußball-Bundesliga haben nach Recherchen von Sportschau und Statista Kooperationen mit Glücksspielanbietern. Der BVB Borussia Dortmund wirbt für bwin, der FC Bayern München hat eine Partnerschaft mit Tipico. Die Kritik daran ist alt, die Reaktion des organisierten Fußballs bleibt schwach.

Der DFB gibt in seiner Satzung an, „wirksame Suchtprävention“ anzustreben. Gleichzeitig vergeben DFB und DFL Werbeflächen an eben jene Sportwettenanbieter, deren Produkte Sucht erzeugen können. Die Vereinigung der Vertragsfußballspieler (VDV) hat diesen Widerspruch öffentlich benannt: „Der DFB verkauft Werbeflächen für Glücksspiel, während er in seiner Satzung wirksame Suchtprävention als Ziel ausgibt. Das gefährdet Spieler.“ 64 Prozent der Bevölkerung befürworten laut einer Erhebung des Sucht- und Drogenbeauftragten der Bundesregierung ein Sponsoring-Verbot für Sportwetten im Fußball.

Ein Verbot gibt es nicht. Nicht einmal ein Werbeverbot vor 21 Uhr, wie es der Bundesdrogenbeauftragte fordert, ist bislang umgesetzt worden. Die Konsequenz: Jugendliche, die Bundesliga schauen, sehen Sportwettenwerbung im selben Medium, das für sie eigentlich unzugänglich sein sollte.

Gauselmann, die FDP und die Spielverordnung

Die Verflechtung von Glücksspielindustrie und Politik ist nicht neu, aber gut dokumentiert. LobbyControl e.V. und die WirtschaftsWoche haben die Verbindungen zwischen der Gauselmann-Gruppe, dem größten deutschen Automatenspielbetreiber und der FDP umfassend recherchiert.

Die Gauselmann-Gruppe sponserte zwischen 2005 und 2012 FDP-Veranstaltungen und investierte in FDP-nahe Unternehmen. In demselben Zeitraum wurde die Spielverordnung novelliert: Die Mindestspieldauer an Automaten wurde von zwölf auf fünf Sekunden gesenkt, die erlaubte Anzahl von Geräten pro Spielhalle erhöht. Kürzere Spieldauer bedeutet schnellere Verlustfolgen, schnellere Verlustfolgen bedeuten höheres Suchtpotenzial. Beides nutzt dem Betreiber. Die Kausalität zwischen Sponsoring und Regulierungsänderung ist nicht beweisbar, die Korrelation ist es.

Ähnliche Muster beschreibt LobbyControl für die aktuellen Sportwetten-Anbieter. Die Ausgaben der Glücksspielindustrie im Lobbyregister des Bundestages sind nach Angaben der Organisation systematisch zu niedrig ausgewiesen, weil Sponsoring, Veranstaltungsfinanzierung und Vereinsmitgliedschaften in Verbänden nicht vollständig erfasst werden. Die Gauselmann-Gruppe allein listet im Lobbyregister einen Jahresaufwand im siebenstelligen Bereich.

Was nicht im Register steht: Die indirekten Kanäle. Der Deutsche Sportwettenverband (DSWV), der die Interessen der Wettanbieter vertritt, betreibt aktiv Politikkommunikation mit dem Argument, Regulierungsverschärfungen trieben Spieler in den Schwarzmarkt. Das Argument ist nicht falsch. Es ist aber auch das wirkungsmächtigste Instrument der Branche: Wer gegen Spielsucht vorgeht, bekommt die Bürde, den Schwarzmarkt mitverantworten zu müssen.

Bundesländer als strukturelle Mitverdiener

Es gibt einen Grund, warum die Regulierung trotz offensichtlichem Versagen nicht schärfer wird: Die Bundesländer profitieren direkt. Die Wettsteuer, die auf legale Sportwetten erhoben wird, fließt in die Länderkassen. 2022 waren das bundesweit mehr als 432 Millionen Euro. Nordrhein-Westfalen hat nach eigenen Angaben seit Einführung der Wettsteuer 2012 insgesamt 838 Millionen Euro eingenommen, Bayern 616 Millionen, Baden-Württemberg 516 Millionen.

Das schafft einen strukturellen Interessenkonflikt: Dieselben Landesregierungen, die über die Schärfe der Regulierung mitentscheiden, beziehen Einnahmen aus der Industrie, die sie regulieren. Das sei ein klassisches Beispiel für sogenannte regulatorische Gefangenschaft, sagt Julian Stahl vom Transparenzforscher Lobbycontrol: „Wenn der Staat die Spielsucht bekämpfen wollte, müsste er zunächst auf eigene Einnahmen verzichten.“

Für die GGL bedeutet das: Die Behörde soll das System kontrollieren, das ihre Auftraggeber mitfinanziert. Strikte Enforcement kostet Lizenzeinnahmen, wenn Anbieter abspringen. Zu lockeres Enforcement lässt den Schwarzmarkt wachsen und schadet dem Ruf der Regulierung. Bisher tendiert das System zur zweiten Seite.

Was andere Länder anders machen

Deutschland befindet sich in schlechter Gesellschaft. Der internationale Vergleich zeigt aber, dass es Alternativen gibt.

Die Schweiz blockiert ausländische Online-Glücksspielangebote technisch und führt ein striktes Vollzugssystem. Die Schweizer Regulierung ist restriktiver und schützt den heimischen Markt, gleichzeitig fehlt dort eine umfassende Suchtprävention. In Schweden regulierte das staatliche Monopol Svenska Spel den Markt über Jahrzehnte; nach der Liberalisierung 2019 stieg der Schwarzmarktanteil, was zu Nachsteuerungen führte. Das Ergebnis: ein Hybrid mit staatlicher Beteiligung, enger Werberegulierung und Einzahlungsobergrenzen.

England hat unter der Gambling Commission ein Werbeverbot vor 21 Uhr eingeführt und zwingt Anbieter zu aktiven Spielerschutzmechanismen, etwa zum Einfrieren von Konten bei Anzeichen problematischen Spielverhaltens. Das sind konkrete Instrumente, die in Deutschland fehlen.

Was überall scheitert, sind technische Netzsperren allein. Norwegen ist das prominenteste Beispiel: trotz jahrelanger Sperrbemühungen liegt der Schwarzmarktanteil bei über 60 Prozent. Der technische Umgehungsaufwand ist minimal, der Nutzen für den Spieler ist erheblich: keine Einsatzlimits, keine Sperrlisten, keine Identifikationspflichten.

DNS-Sperren ab Mai 2026: Neuer Name, altes Problem

Ab Mai 2026 sind Internet-Provider wie die Telekom, Vodafone und 1&1 verpflichtet, DNS-Sperren gegen illegal operierende Glücksspielseiten umzusetzen. Das ist die Antwort der GGL auf das Gerichtsurteil vom März 2025. Die technische Umsetzung ist straightforward, die Wirkung ist es nicht.

DNS-Sperren blockieren die Namensauflösung einer Website. Wer statt des Anbieterproviders einen alternativen DNS-Server nutzt, etwa den von Google (8.8.8.8) oder Cloudflare (1.1.1.1), umgeht die Sperre vollständig. Ein VPN tut dasselbe. Beides ist kostenlos, trivial einfach zu bedienen und millionenfach im Einsatz. Die GGL weiß das, spricht aber trotzdem davon, „die Kanalisierungsquote zu erhöhen“.

Was wirklich helfen würde, benennen Suchtforscher und Präventionsexperten seit Jahren: erstens ein vollständiges Werbeverbot für Sportwetten vor 21 Uhr, wie es die Bundesdrogenbeauftragte fordert. Zweitens Echtzeit-Einsatzlimits, die Spieler nicht nur auf Antrag, sondern automatisch schützen. Drittens eine unabhängige Finanzierung der Suchtprävention aus einem verbindlichen Prozentsatz der Glücksspielabgaben, nicht aus dem diskretionären Haushalt. Viertens ein Sponsoring-Verbot für Sportwetten im Profifußball.

Alle vier Maßnahmen liegen seit Jahren auf dem Tisch. Umgesetzt wurde keine einzige. Stattdessen gibt es DNS-Sperren, die technisch begeisterte Spielsüchtige in drei Minuten umgehen können und ein Selbstausschluss-System, das Beratungsstellen überlastet und keine einzige Sucht verhindert hat. Das System schützt die, die es schützen sollen, nur mangelhaft. Wofür es zuverlässig funktioniert: Staatseinnahmen zu sichern und eine Industrie am Laufen zu halten, die ihren Profit aus pathologischem Verhalten zieht.