Zuckerkartell: 280 Millionen Strafe, Strukturen intakt

Im September 2022 erlaubte das Bundeskartellamt vier deutschen Zuckerherstellern, ihre Produktionskapazitäten für den Winter zu koordinieren. Die Meldung hätte kaum Aufmerksamkeit verdient, wäre da nicht die Vorgeschichte: Dieselbe Behörde hatte dieselben Unternehmen acht Jahre zuvor für exakt solche Koordination mit 280 Millionen Euro bestraft. Die Gegenüberstellung beider Ereignisse zeigt, was eine der größten Kartellsanktionen der deutschen Lebensmittelgeschichte nicht verändert hat: die institutionellen Strukturen, die das Kartell fast zwei Jahrzehnte lang trugen.

Achtzehn Jahre Gebiets-, Quoten- und Preisabsprachen

Die Absprachen begannen spätestens in der Mitte der Neunzigerjahre. Südzucker AG aus Mannheim, Nordzucker AG aus Braunschweig und Pfeifer & Langen GmbH & Co. KG aus Köln teilten den deutschen Zuckermarkt nach Regionen auf. Wer Verarbeitungszucker an industrielle Kunden außerhalb seines historischen Absatzgebiets liefern wollte, riskierte die Abmachung zu brechen. Dazu kamen Quotenabsprachen und Preiskoordinierung, die sicherstellen sollten, dass keiner der drei Produzenten durch günstigere Angebote an Bäckereien, Getränkehersteller oder Lebensmittelproduzenten Marktanteile gewann.

Das institutionelle Dach für diese Koordination lieferte die Wirtschaftliche Vereinigung Zucker (WVZ). Der Verband, 1950 gegründet, agiert als gemeinsamer Interessenvertreter der deutschen Zuckerindustrie gegenüber Politik und Öffentlichkeit. Das Bundeskartellamt stellte in seiner Entscheidung vom 18. Februar 2014 ausdrücklich fest: Die wettbewerbsbeschränkenden Gebiets-, Quoten- und Preisabsprachen wurden „unter dem Dach“ der WVZ koordiniert. 2008, im letzten dokumentierten Koordinationsschritt des Kartells vor den Hausdurchsuchungen, einigten sich die Unternehmen unter WVZ-Beteiligung auf Produktionskürzungen.

Das Bundeskartellamt durchsuchte die Unternehmen 2009. Im Februar 2014 folgten die Bußgeldbescheide: rund 280 Millionen Euro Gesamtbußgeld, davon 195,5 Millionen Euro für Südzucker allein, dem Marktführer. Es war die höchste Einzelstrafe, die das Amt bis dahin in der deutschen Lebensmittelbranche verhängt hatte. Nordzucker erhielt eine reduzierte Strafe, weil das Unternehmen im Kronzeugenprogramm kooperiert und den Ermittlungen wesentliche Fakten geliefert hatte. Alle Unternehmen einigten sich in einer gütlichen Einigung mit der Behörde.

Der Kartellschaden: Experte schätzt 10 Prozent, Gericht findet 2

Das Bußgeld war die behördliche Sanktion. Offen blieb die Frage: Wie viel Schaden hatten Unternehmen erlitten, die Jahre lang überhöhte Zuckerpreise bezahlt hatten? Der Wettbewerbsökonom Justus Haucap, ehemaliger Vorsitzender der Monopolkommission und einer der renommiertesten deutschen Kartellrechtsgutachter, berechnete für das Landgericht Mannheim, dass die Kartellmitglieder ihre industriellen Kunden von 1996 bis 2014 mit Preisen belastet hatten, die 7,5 bis 10,6 Prozent über dem wettbewerblichen Niveau lagen.

Das Landgericht Mannheim folgte dieser Einschätzung nicht. In seinem Urteil stellte das Gericht lediglich eine Preisüberhöhung von rund zwei Prozent für den Zeitraum 1997 bis September 2009 fest. Die Folge: Die zivilrechtlichen Schadensersatzansprüche blieben weit hinter den Erwartungen der Kläger zurück.

Nestlé Deutschland AG hatte rund 50 Millionen Euro gefordert. Das Gericht sprach 2023 rund 8,4 Millionen Euro zu, plus Zinsen in ähnlicher Höhe. Die Molkerei Alois Müller erhielt rund 6,3 Millionen Euro. Beide Urteile sind noch nicht rechtskräftig. Rund 40 weitere Klagen von Lebensmittel- und Getränkeherstellern gegen die drei Zuckerproduzenten sind beim Landgericht Mannheim anhängig. Die Gesamtforderungen sollen sich auf mehrere hundert Millionen Euro belaufen.

Für die Kläger ist diese Diskrepanz ein strukturelles Problem des deutschen Kartellschadensersatzrechts. Kläger müssen den konkreten Schaden beziffern, Gerichte treffen eigenständige Schadensschätzungen, die erheblich von Expertengutachten abweichen können. Die Erfahrung aus dem Zuckerkartellverfahren deckt sich mit internationalen Befunden: Im Durchschnitt werden weniger als ein Fünftel der zivilrechtlich eingeklagten Kartellschäden tatsächlich zugesprochen. Das Bußgeld trifft das Unternehmen; der Schaden, den Kunden und Wettbewerber erlitten, bleibt weitgehend unersetzt.

Vierzehn Jahre im Ministerium, dann Chef der Lobbyverbände

Ein zentrales Strukturmerkmal der deutschen Zuckerlobby ist die personelle Verbindung zwischen Regulierungsbehörden und Industrie. Günter Tissen arbeitete von 1998 bis 2012 als Regierungsdirektor im Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, vierzehn Jahre in der Behörde, die für Agrarpolitik und Lebensmittelregulierung zuständig ist. Seit 2012 leitet er gleichzeitig die WVZ und den Verein der Zuckerindustrie (VdZ) mit Sitz in Berlin.

Dieser Wechsel ist das, was Abgeordnetenwatch und Foodwatch als „Drehtür“ bezeichnen: Regulierer wechseln in die Industrie, die sie zuvor beaufsichtigt oder mitgestaltet haben. Der Wert für den Empfänger liegt nicht nur in persönlichen Kontakten, sondern im institutionellen Wissen darüber, wie Entscheidungsprozesse in Ministerien ablaufen, welche Argumente zünden und welche Formulierungen in Gesetzgebungsprozessen Spielraum lassen. Tissen vollzog diesen Wechsel übrigens zu einem Zeitpunkt, als die WVZ-Mitgliedsunternehmen bereits unter Kartellverdacht standen: Die Hausdurchsuchung des Bundeskartellamtes fand 2009 statt, Tissen wechselte 2012.

Die Verbände verfügen über erhebliche finanzielle Mittel. Laut Lobbypedia flossen im Berichtszeitraum 2023/2024 rund 2,26 Millionen Euro an Mitgliedsbeiträgen in die WVZ und 7,43 Millionen Euro in den VdZ, zusammen knapp 9,7 Millionen Euro. Im Lobbyregister des Bundestages sind 350.000 Euro (WVZ) und 280.000 Euro (VdZ) für direkte Lobbyarbeit registriert. Lobbyforschende verweisen darauf, dass das Lobbyregister nur einen Teil der tatsächlichen Einflussnahmebemühungen abbildet: Gutachtenaufträge, Einladungen zu Anhörungen und informelle Kontakte zu Ministerien erscheinen darin nicht vollständig.

Die Effektivität dieser Arbeit zeigte sich 2019. Bundesernährungsministerin Julia Klöckner (CDU) erwog, eine Sondersteuer auf zuckerhaltige Getränke zu prüfen, wie sie in Frankreich, Großbritannien, Mexiko und mehr als 50 weiteren Ländern existiert. Die Zuckerverbände mobilisierten Bundestagsabgeordnete mit Argumentationsmaterial, das die Plattform Abgeordnetenwatch als irreführend einstufte: Verbandsdokumente stellten die wissenschaftliche Evidenz für eine Zuckersteuer als umstritten dar, obwohl WHO und Weltbank deren gesundheitliche Wirksamkeit als gut belegt einstufen. Klöckner entschied sich gegen die Steuer und für eine freiwillige Selbstverpflichtung der Industrie zur Zuckerreduktion. Eine Zuckersteuer gibt es in Deutschland bis heute nicht.

Was das Kartellamt 2014 bestrafte, erlaubte es 2022

Im September 2022 stand das Bundeskartellamt vor einem Dilemma. Vier deutsche Zuckerhersteller, Nordzucker, Südzucker, Pfeifer & Langen und das niederländisch-deutsche Unternehmen Cosun Beet, kündigten an, sich im Fall eines Gasnotstandswinters gegenseitig Produktionskapazitäten zur Verfügung stellen zu wollen: Fabriken, die mit Mineralöl oder Kohle betrieben werden können, sollten einspringen, wenn gasbetriebene Werke abschalten müssten. Die 18 deutschen Zuckerfabriken laufen größtenteils mit Erdgas; ein Ausfall während der kurzen Verarbeitungskampagne von September bis Dezember hätte erhebliche wirtschaftliche Schäden verursacht.

Das Bundeskartellamt entschied: keine Ermittlung. Die Kooperation sei auf das Minimum begrenzt, teilte die Behörde mit. Informationen über Kosten und Kundendaten dürften zwischen den Unternehmen nicht ausgetauscht werden. Die Ausnahme galt bis Juni 2023.

Diese Entscheidung war rechtlich begründbar, das Kartellrecht sieht Krisenausnahmen vor. Doch sie illustriert eine strukturelle Ambivalenz: Die gleichen Koordinationskanäle, für deren Nutzung das Bundeskartellamt die Unternehmen acht Jahre zuvor mit 280 Millionen Euro bestraft hatte, konnten unter staatlicher Billigung reaktiviert werden. Die WVZ, die das Kartellamt selbst als institutionelles Dach des Kartells identifiziert hatte, war auch 2022 noch als koordinierendes Umfeld vorhanden. Ein Beobachter aus der Branche brachte es gegenüber der Fachpresse auf den Punkt: Was 2009 eine illegale Absprache war, wurde 2022 zur staatlich erlaubten Krisenkooperation.

Vierzig anhängige Klagen, keine Strukturänderung

Die Bußgelder wurden gezahlt. Die zivilrechtlichen Verfahren laufen noch. Was nicht verändert wurde, sind die institutionellen Bedingungen, unter denen das Kartell entstehen und fast zwei Jahrzehnte funktionieren konnte.

Die WVZ existiert weiterhin, agiert weiterhin als Lobbyverband und nimmt weiterhin an Anhörungen im Bundesernährungsministerium teil. Das Drehtürsystem zwischen Bundesministerium und Branchenverbänden ist gesetzlich nicht geregelt: In Deutschland gibt es keine verbindliche Karenzzeitpflicht, die Spitzenbeamten aus Regulierungsbehörden untersagt, unmittelbar in Lobbyverbände derjenigen Branchen zu wechseln, die sie zuvor betreut haben. Frankreich, Großbritannien und Kanada kennen solche Regelungen; Deutschland verfügt lediglich über eine einjährige Karenzzeitoption, die das Kabinett in Einzelfällen aussprechen kann, aber nicht muss.

Ein weiteres Strukturproblem liegt in der EU-Agrarpolitik. Deutschland ist einer der wenigen Mitgliedstaaten, die für Zuckerrübenanbau keine gekoppelten Direktzahlungen zahlen. Von 19 EU-Ländern mit signifikantem Anbau fördern elf ihre Landwirte direkt. Das verschärft den Druck auf deutsche Rübenbauern und erleichtert es gleichzeitig den Verarbeitungsunternehmen, Rübeneinkaufspreise niedrig zu halten.

Das Bundeskartellamt hat in seinen Berichten für 2024/2025 selbst auf systematische Schwächen hingewiesen: Verfahren dauerten zu lang, die Beweislast sei hoch, analytische Methoden seien unzureichend und bei international koordinierten Kartellen entstünden Durchsetzungslücken. Diese Selbstkritik trifft auf ein politisches Umfeld, in dem dieselben Verbände, die von schwacher Kartellkontrolle profitieren, aktiv gegen Reformen lobbyieren.

Die 40 noch offenen Klagen beim Landgericht Mannheim werden über Jahre entschieden. Was nicht auf der Tagesordnung steht: eine strukturelle Reform der Drehtürregeln, eine Überprüfung des Lobbyregisters auf Vollständigkeit oder eine Neubewertung, welche Rolle die WVZ als damaliges Koordinationsdach künftig spielen darf. Das Bußgeld war eine Reaktion auf vergangenes Verhalten. Eine Reaktion auf die Strukturen, die dieses Verhalten ermöglichten, fehlt.