Cum-Ex: 40 Milliarden Euro Betrug, kaum Anklagen

Zwischen 2006 und 2012 ließen Banken, Hedgefonds und spezialisierte Steuerberater den deutschen Staat eine Kapitalertragsteuer mehrfach erstatten, die nur einmal eingezahlt worden war. Der Gesamtschaden in Deutschland beläuft sich laut Finanzwende und CORRECTIV auf mindestens 40 Milliarden Euro: rund 10 bis 12 Milliarden aus dem Cum-Ex-Modell, weitere 28 bis 31 Milliarden aus dem verwandten Cum-Cum-Schema. Das entspricht dem Anderthalbfachen des gesamten deutschen Jahreswehretats. Von den rund 1.700 Beschuldigten, die Staatsanwaltschaften identifizierten, wurden bislang weniger als ein Prozent angeklagt.

Das ist keine Behördenüberlastung. Es ist das Ergebnis von über zwanzig Jahren Lobbyismus, strukturellem Kontrollversagen und politischen Verflechtungen, die bis in die Bundesregierung reichen.

Das Prinzip: Einmal zahlen, zweifach kassieren

Aktien werden an deutschen Börsen mit (cum) und ohne (ex) Dividendenanspruch gehandelt. Rund um den Dividendenstichtag entwickelten Banken und Hedgefonds ein Modell, das diese Grenzlinie ausnutzte. Durch koordiniertes Verschieben von Aktienpaketen ließen sie beim Bundeszentralamt für Steuern (BZSt) mehrere Halter gleichzeitig als dividendenberechtigt erscheinen. Das Finanzamt erstattete Kapitalertragsteuer, die es mehrfach erhalten zu haben glaubte, obwohl sie tatsächlich nur einmal oder gar nicht abgeführt worden war.

Das Bundesfinanzministerium erhielt bereits 2002 interne Warnungen, dass diese Konstruktion für systematischen Missbrauch geeignet war. Es dauerte trotzdem bis 2012, bevor der Gesetzgeber handelte und bis 2013, bevor der Bundesgerichtshof Cum-Ex endgültig als Steuerhinterziehung klassifizierte. Diese Lücke von mehr als einem Jahrzehnt ist kein Zufall. Cum-Cum, das verwandte Schema, bei dem Aktienbesitz rund um den Dividendenstichtag auf steuerbefreite Gegenparteien übertragen wird, läuft in abgewandelter Form bis heute.

Laut CORRECTIV beläuft sich der weltweite Schaden aus Cum-Ex auf schätzungsweise 150 Milliarden Euro. Deutschland trug dabei mit Abstand den größten Teil.

Wie der Bankverband das Gesetz selbst schrieb

2003 schickte der Bundesverband Deutscher Banken (BdB) einen ausformulierten Gesetzesentwurf an das Bundesfinanzministerium. Vier Jahre später übernahm das Ministerium diesen Text laut Recherchen von Abgeordnetenwatch nahezu wörtlich ins Jahressteuergesetz 2007. Als Vermittler diente Arnold Ramackers, ein ehemaliger Finanzrichter, der als sogenannter Rapporteur im Ministerium arbeitete und gleichzeitig engen Kontakt zum Bankverband hielt. Ramackers übernahm Bankverbandsformulierungen ungekürzt in offizielle Regierungstexte. Der Entwurf enthielt Klauseln, die Cum-Ex-Konstruktionen faktisch rechtliche Deckung gaben.

Das ist kein Einzelfall. Der Bankverband gibt laut Abgeordnetenwatch und WirtschaftsWoche jährlich mehr als fünf Millionen Euro für Lobbyarbeit aus. Ein gesetzliches Lobbyregister, das den sogenannten legislativen Fußabdruck vollständig dokumentieren würde, also welcher Verband an welcher konkreten Gesetzesformulierung mitgewirkt hat, existiert in Deutschland bis heute nicht. Finanzwende bezeichnet das als das eigentliche Strukturproblem hinter Cum-Ex: Bankenverbände schreiben ihre eigenen Gesetze und es gibt keine wirksame Kontrolle.

Die BaFin, die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, spielte bei der Kontrolle ebenfalls keine hilfreiche Rolle. 2019 identifizierte sie zwar Aufsichtsmängel bei der Deutschen Börse, lehnte aber bewusst strengere Überwachungsmaßnahmen ab. Die interne Begründung: Weniger Regulierung sei besser für den Markt. Dieser Grundsatz galt, während rund um die Deutsche Börse Transaktionen abgewickelt wurden, die Teil des Cum-Ex-Systems waren.

Zwölf Jahre Ermittlung, knapp zwanzig Anklagen

Anne Brorhilker war bis April 2024 die Chefermittlerin der Staatsanwaltschaft Köln für Cum-Ex. Unter ihrer Leitung liefen rund 130 Ermittlungsverfahren, die meisten davon über eine Dekade lang. Im April 2024 gab sie ihren Abgang bekannt, verließ den Justizdienst und trat die Stelle als Geschäftsführerin bei der NGO Finanzwende an. Ihr Abschiedskommentar fasst das Kernproblem in einem Satz: Die Kleinen werden gehängt, die Großen lässt man laufen.

In Zahlen bestätigt sich das. Von rund 1.700 identifizierten Beschuldigten wurden laut Berliner Zeitung und Finanzwende bislang etwa 17 bis 18 Personen angeklagt, also knapp ein Prozent. Verurteilt wurden unter anderem Hanno Berger, ein Steueranwalt, der nach Angaben des Landgerichts Bonn einen Steuerschaden von über 270 Millionen Euro verursacht hatte. Das Landgericht Bonn verurteilte ihn im Dezember 2022 zu acht Jahren Haft. Christian S., Banker der M.M. Warburg-Gruppe, erhielt fünfeinhalb Jahre. Kai-Uwe Steck, ein ehemaliger Steueranwalt, der als Kronzeuge aussagte, hatte nach eigenen Angaben rund 50 Millionen Euro an Honoraren verdient. Er zahlte elf Millionen zurück und erhält Strafminderung.

Die strukturellen Ursachen für diesen Stau sind vielfältig. Beim BZSt herrscht chronische Unterbesetzung. Ermittler wechseln häufig die Abteilung und nehmen mühsam aufgebautes Fachwissen mit. Die Koordination zwischen den Staatsanwaltschaften verschiedener Bundesländer, dem BZSt und der BaFin funktioniert schlecht. Brorhilker hatte in ihrer Amtszeit wiederholt auf diese Probleme hingewiesen und auf spezialisierte, dauerhaft besetzte Wirtschaftskriminalitäts-Einheiten nach dänischem Vorbild gedrängt. Grundlegendes hat sich nicht geändert.

Verschärft wird das durch eine Verjährungslücke: Die Verjährungsfrist für schwere Steuerhinterziehung beträgt 15 Jahre. Die Aufbewahrungspflicht für Buchungsunterlagen endet nach acht Jahren. Für Taten der Hochphase 2006 bis 2012 bedeutet das: Ermittler können bis 2027 juristisch tätig werden. Entscheidende Belege sind jedoch längst vernichtet.

Hamburg, Scholz und die 47 Millionen

Der politisch heikelste Strang des Skandals liegt in Hamburg. Die Warburg Bank, eines der ältesten deutschen Privatbankhäuser, hatte durch Cum-Ex-Transaktionen laut Finanzwende rund 169 Millionen Euro an Steuererstattungen aus Hamburg erbeutet. Die Hamburgische Finanzbehörde hätte einen Teil davon, rund 47 Millionen Euro, zurückfordern können. Stattdessen ließ sie die Forderung 2016 verfallen.

Kurz vor diesem Entscheid traf sich Olaf Scholz, damals Hamburger Erster Bürgermeister, mehrfach mit Christian Olearius, dem Co-Eigentümer der Warburg Bank. Die Treffen fanden laut taz und Business Insider in den Jahren 2016 und 2017 statt. Olearius notierte in seinem Tagebuch, Scholz habe ihm geraten, Unterlagen nicht direkt an das Finanzamt zu schicken, sondern an den damaligen Finanzsenator Peter Tschentscher. Wenig später ließ die Behörde die Forderung fallen.

Scholz bestreitet, die Entscheidung beeinflusst zu haben. Vor dem Hamburger Untersuchungsausschuss gab er 2020 mehrfach an, sich an Gesprächsinhalte nicht erinnern zu können. Die Staatsanwaltschaft Hamburg stellte das Verfahren gegen ihn 2024 ein: keine ausreichenden Verdachtsmomente für eine Anklage. Die Forderung von 47 Millionen Euro holte Hamburg erst 2019 ein, nachdem der Bundesrechnungshof öffentlich Druck gemacht hatte. Olearius selbst wurde wegen Cum-Ex angeklagt, das Verfahren 2024 allerdings aus Gesundheitsgründen eingestellt. Eine Spende der Warburg-Tochtergesellschaft in Höhe von 45.500 Euro an die Hamburger SPD im Jahr 2017 gilt juristisch als nicht strafbar.

Die Episode zeigt ein Muster, das sich durch den gesamten Skandal zieht: Zwischen Entscheidungsträgern in Finanzbehörden, Politik und Bankensektor bestehen persönliche Netzwerke, die sich nicht zwingend in strafrechtlicher Schuld niederschlagen, aber die Logik der Strafverfolgung verzerren können.

Was Dänemark anders macht

Der internationale Vergleich fällt für Deutschland ernüchternd aus. Dänemark erlitt durch Cum-Ex-Betrug einen Schaden von umgerechnet rund 1,2 Milliarden Euro, etwa ein Dreißigstel des deutschen Schadens. Im Dezember 2024 verurteilte ein Kopenhagener Gericht Sanjay Shah, einen britischen Hedgefonds-Manager und zentralen Kopf des dänischen Cum-Ex-Netzwerks, zu zwölf Jahren Haft. Es war das härteste Urteil für Wirtschaftskriminalität in der Geschichte Dänemarks. Das Gericht ordnete zudem die Einziehung von Vermögen in Höhe von rund neun Milliarden Dänischen Kronen an, umgerechnet etwa 1,2 Milliarden Euro.

Hinter dem Urteil steckt eine spezialisierte Strafverfolgungsbehörde mit stabilen Teams, kontinuierlicher Expertise und klarer Zuständigkeit. Genau diese Strukturen fehlen in Deutschland. Nicht weil sie prinzipiell nicht zu etablieren wären, sondern weil die politischen Kosten gering erscheinen: Wirtschaftskriminalität erzeugt selten die Empörung, die Personalpolitik ändert.

Die dänische Strategie hat auch Grenzen gezeigt. Im Oktober 2025 wies der britische High Court eine Klage der dänischen Steuerbehörde SKAT gegen an dem Betrug beteiligte britische Gegenparteien ab. Das Gericht erkannte zwar unredliches Verhalten der Beklagten an, stellte aber fest, dass SKATs eigene Kontrollmechanismen so schwach gewesen seien, dass die Behörde den Schaden mitverursacht habe. Dänemark wurde zur Zahlung von Prozesskosten in Höhe von rund 400 Millionen Pfund verurteilt. Die Lektion: Konsequente nationale Strafverfolgung ist möglich. Internationale Rückforderung scheitert aber oft daran, dass betroffene Staaten zunächst ihr eigenes Versagen eingestehen müssten.

Bis 2027 verjähren die letzten Taten der Hochphase

Die Hochphase der Cum-Ex-Geschäfte endete 2012. Die 15-jährige Verjährungsfrist für schwere Steuerhinterziehung läuft damit spätestens 2027 ab. Für die 130 noch laufenden Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft Köln und die rund 240 offenen Verdachtsfälle mit einem Cum-Cum-Volumen von 6,7 Milliarden Euro bleibt kaum Zeit. Mehr als 100 Finanzinstitute wehren sich in Gerichtsverfahren aktiv gegen Steuernachforderungen.

Finanzwende fordert drei strukturelle Reformen: spezialisierte Staatsanwaltschaften mit dauerhaften Teams statt Rotationsbesetzung, ein gesetzliches Lobbyregister mit legislativem Fußabdruck und verschärfte Strafen für Finanzdelikte. Das Bundeskabinett hat die Verjährungsfrist 2020 bereits verlängert. Die systemischen Ursachen jedoch sind unberührt geblieben: Bankenverbände mit millionenschweren Lobbybudgets, chronisch unterbesetzte Ermittlungsbehörden, eine Finanzaufsicht, die Regulierung als Marktstörung betrachtet.

Brorhilker formulierte in ihrer Abschlussaussage, was die Zahlen bestätigen: Cum-Ex läuft weiter. Nicht in derselben Form. Aber die Strukturen, die den Betrug erst möglich gemacht haben, die institutionelle Nähe zwischen Bankensektor und Gesetzgebung, die mangelnde Kontrolle und das Fehlen spezialisierter Strafverfolgungseinheiten, sind nicht beseitigt worden. Für die Steuerzahler, denen 40 Milliarden Euro fehlen, von denen der Staat bislang 3,1 Milliarden zurückgeholt hat, ist das kein Abschlussbericht. Es ist der laufende Befund.