EU einigt sich auf Abschiebezentren außerhalb Europas

Wer in der EU einen Asylantrag stellt und ihn rechtskräftig verliert, kann künftig in ein Drittland gebracht werden, das er möglicherweise nur als Transitland passiert hat. Am 1. Juni einigten sich Europäisches Parlament und Ministerrat auf eine neue Rückführungsverordnung, die genau das erstmals EU-rechtlich kodifiziert. Als Standorte für solche Zentren stehen zwölf Länder zur Debatte, von Ruanda über Libyen bis Äthiopien. Dass das mit internationalem Recht vereinbar sei, bestreiten sechzehn UN-Sonderberichterstatter.

Was Return Hubs eigentlich sind

Der Begriff klingt logistisch. Das Konzept dahinter ist politisch aufgeladen. Return Hubs sind Einrichtungen außerhalb der EU, in denen Menschen festgehalten werden, deren Asylantrag in einem EU-Staat endgültig abgelehnt wurde und die nicht in ihr Herkunftsland abgeschoben werden können, weil dieses die Rücknahme verweigert oder keine diplomatischen Beziehungen bestehen. Der EU-Staat schließt dafür ein bilaterales Abkommen mit dem Drittstaat, der im Gegenzug Geld oder Visaerleichterungen erhält.

Der Unterschied zum britischen Ruanda-Modell, das der Supreme Court 2023 für rechtswidrig erklärte, ist konzeptionell bedeutsam. Das britische Modell wollte Asylsuchende nach Ruanda schicken, bevor ihr Antrag geprüft wurde und das Verfahren dort durchführen lassen. Die EU-Return-Hubs hingegen greifen erst nach einem rechtskräftig abgeschlossenen Asylverfahren. Die Prüfung findet weiterhin in der EU statt. Kritiker bezweifeln allerdings, dass diese Grenze in der Praxis eingehalten wird, wenn der Druck wächst, Zentren zu füllen.

Warum die Einigung jetzt kommt

Die Einigung vom 1. Juni ist kein Zufall. Ab dem 12. Juni tritt das reformierte Gemeinsame Europäische Asylsystem (GEAS) vollständig in Kraft, das die EU seit Jahren vorbereitet hat. Die neue Rückführungsverordnung ist der letzte fehlende Baustein. Sie löst die bisherige Rückführungsrichtlinie von 2008 ab und integriert Return Hubs als erstmals EU-weit kodifiziertes Instrument.

Als politische Blaupause gilt das 2024 gestartete Modell zwischen Italien und Albanien. Italien zahlt über fünf Jahre 670 Millionen Euro an Albanien und darf abgelehnte Asylsuchende in Zentren in Shengjin und Gjader festhalten, mit einer geplanten Kapazität von 36.000 Personen pro Jahr. Tatsächlich wurden in den ersten Monaten nur rund 30 Menschen verarbeitet, weil albanische und europäische Gerichte kontinuierlich eingriffen. Dennoch wurde es zur politischen Referenz für eine skalierbare EU-Lösung. Das EU-Parlament hatte der Verordnung am 26. März mit 389 zu 206 Stimmen (bei 32 Enthaltungen) zugestimmt, getragen von einer Koalition aus Mitte-Rechts und Rechtsaußen.

Was die Verordnung konkret ändert

Gegenüber der bisherigen Rechtslage enthält die neue Verordnung vier wesentliche Neuerungen. Erstens wird die maximale Abschiebehaft von 18 auf 24 Monate verlängert. Zweitens führt sie einen „Europäischen Rückführungsbefehl” ein, der grenzüberschreitend zwischen EU-Staaten vollstreckbar ist. Drittens ermöglicht sie potenziell unbegrenzte Einreiseverbote für Personen, die als Sicherheitsrisiko eingestuft werden. Viertens erlaubt sie, jemanden in ein Drittland zu schicken, durch das die Person lediglich gereist ist, sofern dieses als sicher gilt.

Fünf EU-Staaten arbeiten bei der praktischen Umsetzung bereits zusammen: Deutschland, die Niederlande, Österreich, Griechenland und Dänemark. Als Kandidatenländer für Standorte werden laut Medienberichten 12 Staaten gehandelt: Ruanda, Ghana, Senegal, Tunesien, Libyen, Mauretanien, Ägypten, Uganda, Usbekistan, Armenien, Montenegro und Äthiopien. Unbegleitete Minderjährige sind ausdrücklich ausgenommen.

Was Kritiker konkret bemängeln

Die Kritik an der Verordnung kommt von Institutionen, die in Menschenrechtsfragen als maßgeblich gelten. Sechzehn UN-Sonderberichterstatter, darunter die Sonderberichterstatterin für Migrantenrechte und die Arbeitsgruppe für willkürliche Inhaftierung, warnten in einer gemeinsamen Stellungnahme vor einem Verstoß gegen das Non-Refoulement-Prinzip. Es verbietet, Schutzbedürftige in Staaten zu schicken, in denen ihnen Verfolgung oder Folter droht. Bei Tunesien und Libyen, beides Kandidatenländer für Standorte, ist dieses Risiko durch dokumentierte Berichte über systematische Misshandlungen und Kettenzurückweisungen belegt.

Der Menschenrechtskommissar des Europarats, Michael O'Flaherty, warnte am 2. März in einer förmlichen Stellungnahme vor „erheblichen Menschenrechtsrisiken” in der geplanten Verordnung. Olivia Sundberg Diez von Amnesty International bezeichnete Return Hubs als „grausam und entmenschlichend” und forderte das Parlament auf, die Verordnung abzulehnen. Das International Rescue Committee (IRC) nannte das Parlamentsvotum eine „dramatische Schwächung” von Schutzrechten in Europa.

Ein zentrales rechtliches Problem liegt in den fehlenden Kontrollmechanismen. Die Verordnung schreibt vor, dass Partnerländer internationale Menschenrechtsstandards einhalten müssen. Sie nennt aber keine konkreten Überwachungsverfahren und keine Konsequenzen bei Verstößen. Was passiert, wenn Libyen oder Tunesien ihre Zusagen nicht einhält, lässt der Text offen. Das Gap zwischen Anforderung und Durchsetzbarkeit ist das strukturelle Problem des gesamten Konzepts.

Erste Zentren frühestens 2027

Die formelle Schlussabstimmung im Parlament und im Rat steht noch aus, gilt nach der heutigen Einigung aber als Formsache. Inkrafttreten ist für den 12. Juni geplant. Tatsächlich wirksam werden Return Hubs erst, wenn EU-Staaten bilaterale Abkommen mit den jeweiligen Drittstaaten unterzeichnen. Dafür gibt es keinen verbindlichen Zeitplan.

Das Albanien-Modell zeigt, wie schwer das in der Praxis ist. Trotz unterschriebenem Vertrag und laufenden Zahlungen griffen albanische und europäische Gerichte in den ersten Betriebsmonaten wiederholt ein. Für Zentren in Ruanda, Ghana oder Äthiopien, wo die Rechts- und Politiklage deutlich unberechenbarer ist, ist ähnlicher oder stärkerer Widerstand zu erwarten. Das heißt: Die erste tatsächliche Inbetriebnahme eines Return Hubs auf Basis der neuen Verordnung ist vor 2027 aus praktischen Gründen kaum realistisch.

Der Migrationspakt, der parallel am 12. Juni in Kraft tritt, verändert unabhängig davon die Spielregeln für Asylverfahren an den EU-Außengrenzen. Return Hubs sind gedacht als dessen Verlängerung nach hinten. Ob das Modell funktioniert, wird das Albanien-Experiment zeigen, das derzeit eher ein Warnsignal als eine Erfolgsgeschichte ist.