Merz und Macron in Montenegro: EU-Beitritt in Stufen

Seit Kroatien 2013 hat die EU kein neues Mitglied aufgenommen. Dreizehn Jahre haben Westbalkanstaaten verhandelt, ohne dass auch nur ein Land den Beitritt abgeschlossen hätte. Beim EU-Gipfel im montenegrinischen Küstenort Tivat haben Bundeskanzler Friedrich Merz und Frankreichs Präsident Emmanuel Macron heute einen neuen Ansatz vorgestellt: Statt erst bei Vollabschluss der Verhandlungen zu belohnen, sollen Reformschritte schon während des Prozesses mit Binnenmarktzugang und Beobachterstatus in EU-Gremien honoriert werden. Montenegro könnte das erste Land werden, das diesen Weg geht.

Was die deutsch-französische Initiative vorschlägt

Bisher gilt für EU-Beitritte das Alles-oder-nichts-Prinzip: Kandidaten verhandeln jahrelang über Dutzende Kapitel und erst wenn alles abgeschlossen ist, werden sie aufgenommen. Das Merz-Macron-Papier schlägt einen anderen Weg vor. Reformen sollen sofort belohnt werden: Erfüllt ein Kandidatenland bestimmte Kriterien, erhält es Zugang zum EU-Binnenmarkt. Bei weiteren Schritten folgt ein Beobachterstatus in EU-Gremien. Die formale Vollmitgliedschaft kommt am Ende, aber nicht mehr als einziges Ziel auf dem langen Weg.

Der Verhandlungsprozess selbst soll vereinfacht werden. EU und Kandidaten sollen sich laut dem Papier „auf den Inhalt der Reformen konzentrieren statt auf Verfahrensschritte". Das klingt bürokratisch, ist aber politisch bedeutsam: Viele Kandidatenländer haben in den letzten Jahren weniger Fortschritte gemacht, weil der EU-Prozess als mühsam und ergebnislos galt. Wer jahrelang verhandelt, ohne sichtbares Ergebnis zu erhalten, verliert innenpolitisch die Argumentation, dass sich der Reformkurs lohnt.

Montenegros Vorsprung und Russlands Schatten

Beim Gipfel in Podgorica ist der Gastgeber auch der Fortgeschrittenste: Montenegro begann 2012 mit den EU-Beitrittsverhandlungen. Den Fortschrittsbericht der Kommission interpretieren Experten so, dass das Land die Verhandlungen bis Ende 2026 abschließen könnte, wenn es das Reformtempo beibehält. Das wäre der erste EU-Beitritt seit Kroatiens Aufnahme im Jahr 2013.

Montenegro ist auch deshalb ein Testfall, weil das Land trotz EU-Annäherung erheblichem russischen Einfluss ausgesetzt ist. Russland hat bei Teilen der montenegrinischen Bevölkerung und politischen Klasse traditionell Rückhalt. Merz und Macron haben diesen geopolitischen Kontext explizit in ihr Papier eingebaut: Die Erweiterung diene nicht nur der Wirtschaft, sondern der Stabilität des Kontinents.

Serbien, Bosnien und die Grenzen des Optimismus

Neben Montenegro umfasst die Initiative Serbien, Bosnien-Herzegowina, Nordmazedonien, Albanien sowie Moldau. Ihr Fortschrittsstand unterscheidet sich erheblich.

Serbien ist das bevölkerungsreichste Kandidatenland, aber politisch das schwierigste. Präsident Aleksandar Vučić pflegt trotz EU-Kandidatenstatus enge Beziehungen zu Russland und China. Serbien hat die EU-Sanktionen gegen Russland nicht mitgetragen. EU-Erweiterungskommissarin Marta Kos hat wiederholt gefordert, dass Serbien „eine klare strategische Wahl treffen muss". Bosnien-Herzegowina kämpft mit grundlegenden Verfassungsproblemen: Die serbische Teilrepublik Republika Srpska blockiert zentrale Reformschritte. Albanien und Nordmazedonien haben Fortschritte bei Rechtsstaatsreformen gemacht, stehen aber vor ähnlichen Finanzierungs- und Institutionenproblemen wie die übrigen Kandidatenländer.

Warum Paris diesmal mitmacht

Das Überraschendste an der Merz-Macron-Initiative ist, dass es sie gibt. Frankreich war in der Vergangenheit der skeptischste der großen EU-Staaten in Erweiterungsfragen. Nicolas Sarkozy blockierte die Türkei-Beitrittsgespräche. Macron selbst hatte 2019 vorgeschlagen, das Erweiterungsverfahren grundlegend umzubauen, was mancherorts als Bremse verstanden wurde.

Was sich geändert hat, ist die Sicherheitslage. Russlands Angriff auf die Ukraine 2022 hat Erweiterung zu einem geopolitischen Argument gemacht: Jedes Land außerhalb der EU und NATO ist ein potenzielles Einflussfeld für Moskau oder Peking. Unter diesem Blickwinkel ist die Aufnahme der Westbalkanstaaten kein Wohlwollensakt, sondern Sicherheitspolitik. Frankreich und Deutschland senden damit auch ein Signal an Länder wie Serbien und Montenegro: Der Weg nach Westen ist offen, aber die Entscheidung muss fallen.

Bis Ende 2026: Montenegros offene Kapitel

Am Ende des Gipfels bleibt offen, ob das Merz-Macron-Papier in einem formalen EU-Beschluss mündet. Die Initiative braucht Unterstützung aller 27 Mitgliedstaaten und einige osteuropäische Staaten sind gegenüber schnellen Beitrittsprozessen skeptisch, weil sie selbst mit Grenzstreitigkeiten oder Minderheitenfragen in der Region belastet sind.

Konkret für Montenegro gilt: Die Verhandlungen über die letzten offenen Kapitel, darunter Umweltrecht und grundlegende Rechtstaatskapitel, müssen im zweiten Halbjahr 2026 abgeschlossen werden. Danach folgt die Ratifizierung durch alle 27 EU-Parlamente, ein Prozess der typischerweise zwei bis drei Jahre dauert. Ein EU-Beitritt Montenegros ist damit auch im Erfolgsfall nicht vor 2028 oder 2029 realistisch. Was das Merz-Macron-Papier anbietet, wäre eine Überbrückung: Binnenmarktzugang und Beobachterstatus schon bevor das letzte Parlament ratifiziert hat.